Аннотация и выводы

В период с декабря 1999г. по май 2000г. на территории города Москвы было проведено восемь избирательных кампаний разного уровня. Настоящая справка основана на анализе этих избирательных кампаний с точки зрения их соответствия международным критериям свободных и справедливых выборов (см., например, Декларацию Совета Межпарламентского Союза о критериях свободных и справедливых выборов (1994г.)).

В выборах в г. Москве принимали участие различные политические силы, как оформленные в избирательные блоки и объединения, так и представленные отдельными кандидатами. Общим результатом выборов в городе Москве является крупная победа избирательного блока «Отечество-Вся Россия», а также большинства кандидатов, поддержанных этим блоком. Структура голосования за избирательные объединения и блоки в г. Москве существенно отличается от структуры общероссийского голосования.

Выборы в г. Москве проходили с нарушением Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона города Москвы «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве». Основные нарушения можно квалифицировать следующим образом:

· избирательные комиссии в г. Москве не были независимыми в пределах своей компетенции от Мэрии г. Москвы, префектур и районных Управ;

· не были обеспечены равные права кандидатов на проведение агитации, в частности не были обеспечены равные условия доступа к средствам массовой информации;

· частично финансирование избирательной кампании отдельных кандидатов и избирательного блока «ОВР» косвенно осуществлялось из средств бюджетов г. Москвы, районов г. Москвы, внебюджетных фондов органов власти в г. Москве.

Указанные нарушения связаны с целенаправленными действиями государственных и муниципальных служащих г. Москвы, осуществляемых ими как должностными лицами в порядке собственной инициативы или в порядке исполнения указаний вышестоящих должностных лиц.

В целом, можно констатировать, что совокупность органов государственной власти г. Москвы и фактически подчиненных ей органов местного самоуправления представляют собой единую политическую организацию, заинтересованную в результатах выборов и оказывающую влияние на эти результаты путем использования административных ресурсов: в первую очередь, властно-распорядительных полномочий и информационных ресурсов.

Основное влияние на результаты выборов оказывается путем явного и неявного агитационного воздействия на избирателя. При этом одному из кандидатов (избирательному блоку) административными методами или в силу сложившихся административных связей создаются более благоприятные условия агитации. Избирательные комиссии не являются в достаточной степени независимыми и компетентными, чтобы противостоять этим нарушениям.

Суды и прокуратуры избегают рассмотрения дел, связанных с нарушением избирательных прав граждан, нарушают процессуальные сроки рассмотрения таких дел.

Все это позволяет сделать вывод, что выборы, проводившиеся на территории Москвы в 1999-2000г.г., не удовлетворяли международным критериям справедливых выборов. Следствием отсутствия справедливых выборов является отсутствие реального разделения властей – важнейшего признака демократического общества.

Естественно предположить, что описанные в настоящей справке административные избирательные технологии будут применяться московской исполнительной властью и в дальнейшем. Особое внимание в ближайшее время будет уделено выборам в Московскую городскую Думу в конце 2001г.

Выборы 1999-2000г.г. и общая оценка московского избирательного законодательства

Выборы, состоявшиеся в Москве в период с декабря 1999 по июнь 2000

С декабря 1999г. по май 2000г. на территории г. Москвы проводились следующие выборы:

1. Выборы депутатов Государственной Думы РФ – в 15-ти одномандатных округах - 19 декабря 1999г.;

2. Выборы депутатов Государственной Думы РФ по спискам кандидатов от избирательных блоков и объединений по общефедеральному округу - 19 декабря 1999г.;

3. Выборы Мэра и Вице-мэра г. Москвы по общемосковскому избирательному округу - 19 декабря 1999г.;

4. Выборы советников в 125 районных Собраний – по 354 избирательным округам - 19 декабря 1999г.;

5. Выборы Президента РФ по общефедеральному округу – 26 марта 2000г.

6. Дополнительные выборы советников районных Собраний – по 110 избирательным округам – 16 апреля 2000г.

7. Дополнительные выборы депутата МГД – по 19-му избирательному округу – 16 апреля 2000г.

8. Дополнительные выборы депутата МГД – по 23-му избирательному округу – 4 июня 2000г.

Общая оценка и недостатки федерального и московского избирательного законодательства в свете московских выборов

Основными нормативными актами, регламентирующими организацию и проведение выборов в городе Москве являются:

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «О гарантиях…»);

Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации»;

Закон города Москвы «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве» (далее – московский закон «О выборах…»).

Несмотря на то, что действующее федеральное избирательное законодательство существенно отличается в лучшую сторону от избирательного законодательства предыдущих лет, а московский закон в целом соответствует действующему федеральному законодательству, они, как и любое законодательство, обладают рядом недостатков, проявившихся в ходе московских выборов. Отметим главные из них:

1. Недостаточно регламентирован этап агитации в избирательной кампании, в частности, само понятие агитации дано недостаточно конструктивно, некоторые нормы, связанные с агитацией, противоречат другим нормам российского законодательства и т.д.;

2. Недостаточно четко описан порядок формирования и деятельности избирательных комиссий;

3. Недостаточно четко регламентировано участие в выборах лиц, замещающих государственные и муниципальные должности; не введено употребляемое в избирательном законодательстве понятие «служебная зависимость»; недостаточно четко регламентировано запрещение использования государственных и муниципальных ресурсов в целях агитационной кампании;

4. Недостаточно полно описаны обязанности избирательных комиссий и ответственность избирательных комиссий за невыполнение своих обязанностей, а также ответственность должностных лиц за невыполнение обязанностей по отношению к избирательным комиссиям.

Следует заметить, что нарушения в некоторых случаях связаны не только с дефектами избирательного законодательства, но также и с реальным его неисполнением избирательными комиссиями, органами исполнительной и судебной власти.

Московский «Закон о выборах… » был принят Московской городской Думой в мае 1999г. К сожалению, изначально разработка этого закона велась кулуарно, (состав рабочей группы был установлен в количестве 7 человек распоряжением Вице-премьера г. Москвы А.В.Петрова от 8.04.98), а при обсуждении проекта Закона в МГД большинство предложений, касавшихся существа процедуры выборов, не были учтены.

Московская исполнительная власть как участник выборов

Московская исполнительная власть как самостоятельная политическая сила

В настоящей справке под московской исполнительной властью подразумевается московская городская администрация (мэрия), которая, в соответствии с Уставом Москвы, состоит из Правительства Москвы, Управления делами мэрии, отраслевых и функциональных органов, префектов административных округов, районных Управ, других органов, создаваемых Мэром. Московская исполнительная власть имеет отличающие ее от исполнительной власти других субъектов Федерации особенности, такие как совмещение в одном лице должности главы администрации (Мэра) и главы Правительства, двойной статус как органа государственной власти, так и органа местного самоуправления, отсутствие органов местного самоуправления в смысле, определенном главой 8 Конституции РФ. Эти особенности московской исполнительной власти являются важнейшим фактором, влияющим на характеристики выборов, проводимых в городе Москве.

Персональный состав московской исполнительной власти – государственные и муниципальные служащие города Москвы. Следует заметить, что в силу наличия организационной структуры в органах власти, персональный состав московской исполнительной власти имеет строгую иерархию. Также следует заметить, что многие граждане, не являющиеся государственными и муниципальными служащими, связаны с московской исполнительной властью в силу ее административных полномочий.

Московская исполнительная власть представляет собой политическую силу в том смысле, что она практически участвует в выдвижении кандидатов на выборные должности государственной власти и местного самоуправления и в организации их предвыборной агитации. Образование в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений (кроме профсоюзных), а также использование государственными и муниципальными служащими служебного положения в интересах политических партий и общественных объединений запрещено законом (см. ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», ст.11 Закона города Москвы «О государственной службе в городе Москве», ст.10 Закона города Москвы «О муниципальной службе в районах города Москвы»). Участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, являются отличительной чертой политических общественных объединений (см. ст. 12.1 Федерального Закона «Об общественных объединениях»).

Официальным политическим объединением, представляющим интересы московской исполнительной власти, является политическое общественное движение «Отечество». Глава исполнительной власти г. Москвы по совместительству является также формальным лидером этого политического движения, а потому, может рассматриваться как лицо, заинтересованное в исходе любых выборов.

Московская исполнительная власть, как политическая сила, поддержанная исполнительной властью некоторых других субъектов Федерации, на выборах 1999г. попыталась осуществить экспансию в федеральные органы власти и частично преуспела в этом направлении.

Политическая организация, совмещенная со структурой исполнительной и, во многом, законодательной власти, представляет собой признак не правового и недемократического общества, поскольку противоречит фундаментальному принципу разделения властей. Влияние одной из ветвей власти на волеизъявление избирателей, вмешательство этой власти в избирательный процесс ставит под сомнение институт выборов как «высшего непосредственного выражения власти народа» (Конституция РФ, п.3 ст.3).

Принятые международным сообществом (см., например, декларацию Совета межпарламентского Союза о критериях свободных и справедливых выборов (1994г.)) критерии свободных и справедливых выборов предполагают запрещение использования государственных и муниципальных ресурсов для поддержки кандидатов. Соответствующее запрещение содержится как в российском, так и в московском избирательном законодательстве.

Результаты выборов 1997 и 1999-2000г.г.

Для квалификации нарушения избирательного законодательства очень часто требуется установить оказало ли данное действие (или бездействие) «существенное влияние на результаты выборов или итоги голосования». Установление факта такого влияния представляется достаточно проблематичным, поскольку требует проведения многократных социальных экспериментов. Косвенным подтверждением влияния исполнительной власти города Москвы на результаты выборов является подавляющее количественное преобладание кандидатов, поддержанных исполнительной властью, среди избранных депутатов. Такое преобладание становится особенно ощутимым при сравнении с успехами на выборах других политических сил в городе Москве.

На выборах депутатов Московской городской Думы в 1997 году 77% кандидатов, поддержанных московской исполнительной властью стали депутатами. («Список Мэра» названный им, впрочем, «мифическим», был опубликован в четырех крупнейших московских газетах: «Московский комсомолец», «Метро», «Тверская,13» и «Центр-плюс») Из «согласованного списка кандидатов (ДВР, ЯБЛОКО, НДР)» в Думу прошли 53%, при этом три четверти этих кандидатов одновременно были поддержаны и исполнительной властью. Результат избирательного «Блока Николая Гончара» - 0%; блока «За справедливость» - 7% (прошел кандидат, поддержанный исполнительной властью); блока «Моя Москва» 0%; избирательного объединения «Кедр» - 0%; ЛДПР – 0%; «Московские республиканцы» - 0%.

Очень характерным является следующий факт. На дополнительных выборах 1998г. в Государственную Думу по 197-му избирательному округу победил кандидат А.Николаев, поддержанный исполнительной властью (отрыв от следующего за ним кандидата составил 47,5%). Менее чем через два года этот же кандидат в этом же округе, но уже не поддержанный московской исполнительной властью, набрал на 56 тысяч голосов меньше и сумел оторваться от кандидата, поддержанного властью (А.Хинштейн), лишь на 1,8%.

Федеральный список избирательного блока «Отечество - Вся Россия» собрал в Москве в 1999г. почти 42 процента голосов (по сравнению с 13% в России и с 16% в Петербурге), оставив далеко позади общероссийского победителя - «Единство» (7%).

Не меньший успех сопутствовал в декабре 1999г. и кандидатам-одномандатникам, выдвинутым «Отечеством» или поддержанным им (15 ноября 1999г. состоялось официальная презентация кандидатов, поддерживаемых «Отечеством»). Такие кандидаты баллотировались во всех 15-ти московских округах (а в одном округе было два таких кандидата). 11 из них стали депутатами, причем все – с большим отрывом от конкурентов (наименьший разрыв в 6% - между победившим В.Гребенниковым и Т.Гдляном). Из поддерживаемых «Отечеством» кандидатов не стали депутатами (а заняли только второе место) лишь четверо: А.Хинштейн проиграл 2% А.Николаеву, А.Минкин проиграл 11% Н.Гончару, Е.Чивилихин проиграл 2% В.Лысенко, а О.Петров проиграл 2% М.Задорнову.

Многие наблюдатели связывают успех кандидатов, поддержанных московской властью с большой популярностью Мэра Москвы Ю.М.Лужкова. Эта точка зрения основана на реальном положении вещей. Популярность Ю.М.Лужкова и его влияние на выбор избирателей очевидна и во время выборов она порождала ситуации конкуренции между кандидатами за поддержку со стороны исполнительной власти или самого Лужкова. Например, на выборах в ГД по 195-му избирательному округу реально поддерживаемому властью кандидату пришлось даже выпустить листовку, опровергающую заявления другого кандидата о поддержке последнего Лужковым. Аналогчное опровержение опубликовала газета “Московский комсомолец” относительно кандидата В.Н.Лысенко. Отделить влияние на выбор избирателей популярности Лужкова от административного влияния на этот выбор очень трудно. Однако, как показано в других разделах этой справки, административная поддержка кандидатов состоит не только в заявлениях о поддержке кандидатов со стороны Ю.М.Лужкова.

Влияние московской исполнительной власти на выборы в городе Москве. Административные избирательные технологии

Можно уверенно сказать, что явные фальсификации не используются в г. Москве в качестве основного средства влияния на результаты выборов. Несмотря на то, что, на выборах советников и депутата МГД 16 апреля 2000г., а также на выборах депутата МГД 4 июня 2000г. были обнаружены фальсификации (см. ниже в разделе о работе судов и прокуратур), они, судя по характеру фальсификаций, представляли собой скорее местную инициативу, а не общее явление. При действующем законодательстве массовые фальсификации в городе Москве трудноосуществимы в силу широких возможностей общественного контроля, предоставляемых законодательством кандидатам и избирательным объединениям, и достаточно высокой квалификации общественных наблюдателей. Следует также отдать должное и самой московской исполнительной власти, рассматривающей (в отличие от некоторых других региональных властей) фальсификации как непригодный в современных условиях метод влияния на результаты голосования.

Тем не менее, московская исполнительная власть, как было указано выше, проявляет высокую степень заинтересованности в результатах выборов и стремиться оказать на эти результаты влияние, прибегая к противозаконным и лежащим на грани закона методам. Влияние московской администрации на выборы осуществляется на всех этапах избирательной кампании, более того, фактически московская исполнительная власть начинает подготовку к выборам за один-два месяца до их назначения.

Влияние на формирование избирательных комиссий

Московская городская избирательная комиссия

Формирование нового состава Московской городской избирательной комиссии (МГИК) состоялось в июне 1999г. По закону 7 членов МГИК назначаются Мэром Москвы, остальные 7 членов – Московской городской Думой. Вообще говоря, такой порядок формирования МГИК обеспечивает Мэру преобладание в составе МГИК членов, защищающих именно его интересы. Несмотря на это, Мэрия предприняла немалые усилия, чтобы и Думой было назначено как можно больше членов, зависимых от исполнительной власти. Этому способствовали следующие обстоятельства.

Первое. Мэрия, как орган оперативного управления, имеет возможность назначать членов МГИК после того, как это будет сделано Московской городской Думой. Поэтому, в качестве кандидатур на депутатское рассмотрение Мэрия предлагает «своих» людей и активно «лоббирует» их назначение. В случае неудачи эти люди могут быть назначены в комиссию Мэром, в случае удачи – Мэр дополнительно имеет «своих» людей в комиссии. Таким способом в 1995 году в комиссию был назначен нынешний ее председатель В.П.Горбунов. В 1999 году В.П.Горбунов опять баллотировался в МГИК через Московскую городскую Думу и был ею назначен.

Второе. В соответствии с законом количество реально назначаемых членов комиссии уменьшается на количество мест, гарантированных законом политическим партиям, имеющим фракции в Государственной и городской Думах. Поскольку таких партий на момент формирования МГИК существовало пять (КПРФ, ЛДПР, НДР, ЯБЛОКО, ДВР), постольку Мэр и Мосгордума должны были назначить неравное количество (2 и 3) членов от фракционных партий. По какой-то причине и в этом отношении Мэрия оказалась в более выгодном положении: она назначала только двух членов от фракционных партий (и, следовательно, имела возможность назначить 5 «своих» членов), Мосгордума же назначала 3-х членов от фракционных партий и ее реальный лимит назначения составил 4 места.

Третье. Перед голосованием в Думе была проведена предварительная «обработка» депутатов.

На четыре вакантных места претендовали 11 кандидатов, два из которых были выдвинуты предыдущим составом МГИК, остальные - различными общественными объединениями. В результате в МГИК были назначены оба кандидата, выдвинутые комиссией, а также выдвиженец от «Отечества» и от профсоюзов, которые набрали от 23 до 16-ти голосов. Остальные претенденты набрали от 10 до 1 голосов.

Следует также заметить, что многие члены МГИК являются лицами, замещающими государственные должности. Первоначально в состав МГИК было введено пять таких лиц: два управляющих делами Префектур, заместитель Премьера г.Москвы, председатель МГИК и заместитель прокурора (последний позже вышел из состава комиссии – см. раздел о прокуратурах).

По закону в избирательной комиссии не может быть более одной трети членов, которые являются государственными служащими. Однако, не всякое лицо, замещающее государственную должность является госслужащим. Так, по Закону госслужащими не являются лица, замещающие государственную должность категории А. Изящным ходом Мэрии можно назвать включение в Закон г.Москвы «О государственной службе города Москвы» обширного списка должностей, входящих в категорию А. В этот список входят не только избираемые депутаты МГД, но и такие типично «назначаемые» должности как Управляющий делами Мэрии, руководитель аппарата Правительства. Также в этом списке фигурируют председатель, заместитель председателя и секретарь МГИК. Один из бывших государственных служащих - бывшая управляющая делами Префектуры САО, теперь госслужащим не является, поскольку была избрана секретарем МГИК, хотя ее номенклатурная зависимость остается очевидной.

Также следует заметить, что в соответствии с изменением, внесенным в Закон города Москвы «О Московской городской избирательной комиссии» 16 июня 1999г., член Московской городской избирательной комиссии имеет право «приостановить» свои полномочия на период до окончания избирательной кампании в случае приобретения им статуса, несовместимого с членством в МГИК. Это положение противоречит п.5 ст.24 Закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав…», которой устанавливается, что в случае приобретения членом комиссии статуса, несовместимого с членством в избирательной комиссии, он «освобождается от обязанностей члена избирательной комиссии». Однако, данное нарушение со стороны МГИК и ее члена Петрова А.В. не было опротестовано Московской прокуратурой (несмотря на поданное туда гр. Любаревым А.Е. заявление), в результате чего в период избирательных кампаний 1999г. МГИК работала в составе не 14-ти, а 13-ти человек. В этот период членство А.В.Петрова в МГИК было «приостановлено».

Изменения, внесенные в Закон города Москвы «О Московской городской избирательной комиссии» 16 июня 1999г. в значительной степени укрепили зависимость членов МГИК от Правительства Москвы. Так, в соответствии с внесенными изменениями «порядок и условия предоставления социальных гарантий членов комиссии устанавливаются Мэром Москвы».

Окружные избирательные комиссии по выборам депутата Государственной Думы

Эти пятнадцать комиссий формировались в сентябре 1999 года. Порядок их формирования тот же, что и порядок формирования МГИК: по семь человек от каждого органа власти, включая пять обязательных представителей от фракционных партий. Для обеспечения своего доминирования в окружных комиссиях Мэрия использовала те же методы, что и при формировании МГИК. При этом большую роль в подборе претендентов сыграли префектуры.

Еще большую (по сравнению с формированием МГИК) роль сыграло неравномерное распределение «фракционных квот» между Думой и Мэром: Мосгордума назначала фактически только четырех членов окружных комиссий, а Мэр – пятерых. Такое неравноправие было, следствием, либо безразличного отношения Думы к этому вопросу, либо давления на соответствующих депутатов со стороны Мэрии.

В августе была проведена работа Мэрии с руководителям московских отделений «фракционных» партий. Им были разосланы списки желательных для Мэрии кандидатур для включения их в качестве предложений от этих партий в составы окружных комиссий. Эти сведения подтверждаются как свидетелями, так и тем фактом, что работники префектур, отвечающие за набор членов комиссий, предлагали людям, не имеющим никакого отношения к указанным партиям, войти в состав комиссий по предложению от этих партий. Оценить результат этой акции московской Мэрии довольно трудно: упомянутые списки, естественно, не публиковались. Известно, что эти предложения были отвергнуты рядом партий, но, вероятно, не всеми.

Мэрия проводила «обработку» депутатов МГД. Одного взгляда на результаты голосования по кандидатурам, предложенным в составы окружных комиссий достаточно, чтобы понять, что депутаты исходили не из соображений наличия опыта и квалификации у претендентов, а руководствовались в первую очередь «шпаргалкой» от исполнительной власти. По сообщению некоторых депутатов таковую предлагал им председатель Московской городской избирательной комиссии В.П.Горбунов.

На 105 мест (за вычетом квот) претендовало 153 кандидата. В окружные комиссии не был включен ни один представитель от “Российского объединения избирателей” (выдвигалось 11), от Партии “Демократическая Россия” (выдвигалось 9), от Движения “Демократическая Россия” (выдвигалось 6) (несмотря на то, что многие из них имели большой опыт работы в избирательных комиссиях). Зато избраны все 13 выдвиженцев Московской федерации профсоюзов. Самый показательный результат, однако, заключается в следующем: оказалось, что представители «Отечества» отчетливо разделились на две группы: тех, кто набрал 12–17 голосов и попал в избирательную комиссию, и тех, кто набрал всего 3–7 голосов и остался за бортом. Первые от вторых отличаются лишь одним: те, кто не прошел, выдвигались в комиссии, курируемые двумя префектурами (Южного и Восточного округов), а те кто прошел - другими префектурами. Поскольку остальные характеристики представителей «Отечества» были приблизительно одинаковы, естественно предположить, что депутаты просто воспользовались рекомендацией префектур.

Территориальные избирательные комиссии

Территориальные избирательные комиссии в Москве формируются районными Собраниями. За отчетный период в некоторых районах было сформировано по две территориальные комиссии: для выборов в декабре 1999г. и для выборов Президента РФ в апреле 2000г. Первые формировались в ноябре 1999г. и при их формировании в некоторых случаях также сказывалось воздействие местной администрации в лице организационных Управлений префектур и организационных отделов районных Управ (Западный административный округ). К счастью, это воздействие было не столь активным как при формировании городской и окружных избирательных комиссий, и, по-видимому, представляло собой местную инициативу.

В ряде районов сотрудники Управ (а именно они практически занимаются формированием территориальных комиссий) отказывались принимать правильно оформленные документы. Эти нарушения частично были спровоцированы отсутствием точных разъяснений МГИК о номенклатуре необходимых документов. Так, в “Выписке из протокола № 11 заседания Московской городской избирательной комиссии от 30.09.99”, разосланным в районные Управы было указано: “Принято решение разрешить не предоставлять копии Уставов, заверенных нотариально, избирательными объединениями, имеющими фракции в Государственной Думе (КПРФ, ЛДПР, НДР, Яблоко) и в Московской городской Думе (ДВР) при выдвижении кандидатов в составы территориальных и участковых комиссий”. Такая формулировка интерпретировалась некоторыми Управами как требование к другим общественным организациям представлять заверенные копии уставов, что не предусмотрено законом.

Примером самодеятельности районных Управ при формировании ТИК могут служить действия Управы «Пресненская», которая приняла документы о предложении в состав ТИК от партии «ЯБЛОКО» только после решения суда (к тому времени комиссия уже была сформирована). Другим примером такой самодеятельности является инцидент в Управе района «Красносельский», где в состав ТИК от партии «ЯБЛОКО» был введен член, на которого партия документов не подавала, и, наоборот, выдвиженец от «ЯБЛОКА» не был включен в комиссию. Этот вопрос также пришлось решать в суде. Анологичные примеры были и в других административных округах.

Выборы руководителей избирательных комиссий

Сформировав окружные избирательные комиссии, префектуры не остались в стороне от процесса выборов их руководителей. В соответствии с законом руководители комиссии (председатель, заместитель, секретарь) избираются на первом заседании комиссии. Порядок созыва первого заседания комиссии не регламентирован законодательством. На практике первое заседание окружной комиссии созывается организационным управлением префектуры, а территориальной – орг. отделом Управы, что дает возможность исполнительной власти провести соответствующую подготовку к выборам руководителей комиссии.

Высокая степень заинтересованности исполнительной власти в процессе выбора руководителей окружных комиссий в 1999г. проявилась и в том, что на первых заседаниях этих комиссий присутствовали руководители и сотрудники организационных управлений префектур.

Лишь в двух комиссиях из пятнадцати выборы руководителей окружной комиссии прошли на альтернативной основе.

Этап предварительной агитации

Средства массовой информации, контролируемые исполнительной властью, начинают агитационную кампанию за будущих кандидатов не только до их регистрации, но и до выдвижения. Естественно, что подобные агитационные материалы не подпадают под понятие «агитация», тем более они не оплачиваются из избирательного фонда кандидата. Агитационные материалы подобного рода направлены на предварительное ознакомление избирателей с теми кандидатами, которые намечены исполнительной властью для продвижения в депутаты. Эти материалы обычно носят информационный характер о профессиональной деятельности кандидата.

Так, еще до выдвижения кандидатом в депутаты по 204-му избирательному округу Шохина С.А. в октябре 1999г.(№9) в газете «Южный Округ», учрежденной Правительством Москвы и распространяемой бесплатно в ЮАО (тираж 450 тыс. экземпляров) появилась статья об успешной работе Контрольно-счетной палаты г.Москвы с упоминанием о ее Председателе Шохине С.О. и с благожелательным отзывом Лужкова Ю.М.

Еще более характерный пример – публикация в газете «На Варшавке» в феврале 2000г. (№2) заметок о двенадцати гражданах, которые через неделю после публикации были выдвинуты кандидатами в советники районных Собраний тех районов, где распространяется эта газета (см. также в разделе о прокуратурах).

Заметим, что в обоих случаях речь идет о тех печатных изданиях, которые подпадают под действие п.3 ст.37 московского закона «О выборах…», то есть «обязаны обеспечить кандидатам равные возможности агитации».

Другой способ предварительной, до регистрации «раскрутки» кандидата – обеспечение его встреч с будущими избирателями. Например, в 204-м округе зафиксированы по крайней мере три встречи будущего кандидата Шохина с избирателями до его регистрации. Все эти встречи были организованы районными Управами. Сначала (еще в сентябре) гражданин Шохин вдруг выступил на заседании «Малого совета директоров района Нагорный». Затем в Западном Бирюлеве этот кандидат «случайно» оказался на производственном совещании, созванным главой Управы. А в Северном Чертанове сотрудники Управы помогли будущему кандидату Шохину организовать встречу с «активистами «Отечества»» прямо в помещении территориальной избирательной комиссии.

Сбор подписей

Сбор подписей – достаточно трудоемкая задача, поэтому большинство кандидатов на выборах депутатов ГосДумы и Мэра в декабре 1999г. воспользовались возможностью регистрации с помощью избирательного залога. По подписям было зарегистрировано лишь треть кандидатов, причем большинство из зарегистрированных по подписям, – либо выдвиженцы КПРФ, либо «Отечества». Активисты КПРФ настойчиво, несмотря на возникавшие инциденты, собирали подписи, обходя квартиры. Подписи поддержанных «Отечеством» кандидатов были получены, в основном, через общественные организации и на предприятиях (например, у посетителей поликлиник). (Разница процедуры сбора подписей хорошо просматривается по подписным листам. На подписных листах коммунистов рядом стоящие подписи принадлежат обычно людям, которые и живут рядом. Подписные листы «Отечества» содержат подписи лиц, живущих, хотя и в одном микрорайоне, но не в одном доме). Судя по всему, массовых нарушений законодательства при сборе подписей на этих выборах не было (в отличие, от предыдущих), но кандидаты при сборе подписей были поставлены совсем не в равные условия: технология, примененная «Отечеством» (кстати, она применялась и в 1997г.) доступна лишь кандидатам, поддерживаемым местной властью. Действительно, хорошо известны, например, разгоны сторонников кандидата в Мэры С.В.Кириенко, которые практиковали сбор подписей в общественных местах.

Для сбора подписей московская исполнительная власть попыталась в 1999 году использовать московские школы. Раздача подписных листов на совещаниях директоров или профсоюзных руководителей школ чуть не привела к скандалу; со слов руководителей школ было заактировано много таких случаев, но когда скандал стал раскручиваться, школьное руководство, судя по всему, получило директиву отказываться от своих показаний.

Информационная поддержка через государственные и муниципальные печатные и электронные СМИ

Проблема участия СМИ в избирательной кампании достаточно сложна и обсуждается в отдельном разделе этой справки. Отметим здесь только возможность влияния исполнительной власти на СМИ, в первую очередь на те СМИ, которые хотя бы частично финансируются из государственного или местного бюджета.

Как было отмечено выше, в московских префектурах существуют подразделения, ответственные за связь со средствами массовой информации, распространяемыми (или вещающими) на подведомственной территории. Это позволяет поддерживать с руководителями местных СМИ оперативный контакт и ускоряет процесс публикации в них нужных материалов.

Следует также заметить, что за последние несколько лет московская исполнительная власть активно развивала сеть СМИ, находящихся под ее контролем или даже управлением. Мэрия Москвы является учредителем или финансирует несколько общегородских печатных изданий. Во многих административных округах существуют контролируемые префектурами студии кабельного телевидения и окружные газеты. Наконец, районные Управы учредили и/или финансируют районные и межрайонные газеты. Эти издания выполняют не только информационную функцию, но и функцию политической рекламы.

Упомянутые СМИ являются официальными органами московской администрации и распространяются бесплатно по почтовым ящикам. Эти СМИ подпадают под действие 37-й статьи московского закона «О выборах…», 39-й статьи российского закона «Об основных гарантиях…», но, фактически в нарушение этих статей оказывают предпочтение одному из участников выборов.

Политическая реклама в этих СМИ существенно усиливается в периоды избирательных кампаний. Это подтверждается тем фактом, что в эти периоды контролируемые властью печатные СМИ изменяют режим деятельности: начинают выходить чаще, увеличивают тираж или уменьшают цену. Так, в последнюю неделю перед выборами 1999г. газета «Тверская,13» была издана тиражом в 10 раз превышающим обычный, и распространялась бесплатно, а редакция газеты «Метро» выпустила 4 номера тиражом по 3 млн. экз. (обычный тираж составляет 700 тыс. экз.), аналогичная ситуация была и в 1997 г. когда проходили выборы в МГД. Стоит ли говорить, что эти ударные выпуски были насыщены агитацией за «кандидатов от власти», избирательноый блок «Отечество» и кандидата в Мэры Лужкова, но не оплачены из соответствующих избирательных фондов?

Полный анализ деятельности муниципальных СМИ в Москве в периоды избирательных кампаний затруднен отсутствием единого хранилища этих изданий. (В соответствии с ответом на депутатский запрос Д.И.Катаева аккумулирование этих изданий производится в префектурах). Примеры деятельности московских государственных и муниципальных СМИ в период выборов приведены в разделе о СМИ.

Активизация административной деятельности и участие должностных лиц в косвенной агитации

В период избирательной кампании увеличивается количество общественных мероприятий, непосредственно не связанных с избирательной кампанией. Это могут быть различные торжественные мероприятия, такие как открытие новых объектов, концерты для ветеранов, субботники и т.п. Естественно, что такие мероприятия организуются местной исполнительной властью, на этих мероприятиях присутствуют должностные лица (руководители муниципальных предприятий, главы Управ), а также кандидат, поддерживаемой властью. Фактически такие мероприятия являются агитацией за одного из кандидатов, проводимой органами власти и местного самоуправления, должностными лицами при исполнении ими служебных обязанностей. Такие мероприятия не только являются встречей кандидата с избирателями, но также служат поводом для дополнительного упоминания имени кандидата в информационных блоках печатных изданий и телепередач. Между тем, организация встреч с избирателями других кандидатов требует значительных усилий по аренде помещения и финансовых затрат из избирательного фонда.

Для иллюстрации этой избирательной технологии можно привести много примеров. Приведем лишь цитату, подтверждающую агитационный характер подобного рода мероприятий (о субботнике, проведенном в доме №11 по Артековской улице 13 ноября 1999г.): «Перед началом субботника прошла краткая церемония, которую открыл директор УВК А.И.Ульянов. Затем выступил депутат Мосгордумы О.Е.Бочаров, который представил собравшимся кандидата в депутаты Государственной Думы С.О.Шохина. «Нынешний субботник, - подчеркнул С.О.Шохин, - …»» (газета «Наш соотечественник»№7, 1999).

Здесь также следует отметить юридический казус, использованный кандидатом Шохиным, точнее его «расширенным штабом» в своей предвыборной кампании. Среди доверенных лиц этого кандидата было пять депутатов Московской городской Думы. С одной стороны, в соответствии с п.3 ст. 36 московского закона «О выборах…» агитацию не могут проводить «лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения». С другой стороны в соответствии с п.1 ст.32 этого же закона «доверенные лица осуществляют агитационную и иную деятельность, способствующую избранию кандидата». Депутат Мосгордумы, председатель депутатской комиссии по законности и правопорядку О.Е.Бочаров трактовал это положение избирательного законодательства как разрешение на ведение им предвыборной агитации. Между тем известно, что в настоящее время депутаты Мосгордумы имеют довольно широкие властные полномочия и возможности воздействия как на избирателей, так и на органы государственной власти и, тем более, местного самоуправления.

Отметим также активное участие органов власти и местного самоуправления в привлечении избирателей на выборы. Как известно, процент явки избирателей сам по себе может повлиять на результат выборов. Привлечение избирателей на избирательные участки с использованием распорядительных функций, или, наоборот, сабботаж исполнительных органов при организации голосования в некоторых случаях может повлиять на исход выборов. Характерным является активное участие Управ по привлечению избирателей на избирательные участки на выборах Президента РФ 26 апреля 2000г. В тот день перед многими избирательными участками Москвы были открыты передвижные овощные лотки, причем торговля производилась по существенно сниженным ценам.

Влияние через государственные и муниципальные предприятия

Поддержка избирательного блока «Отечество-Вся Россия» в ходе избирательной кампании 1999г. со стороны исполнительной власти выразилась, в частности, в оперативном предоставлении офисов для районных отделений этого движения практически во всех районах г.Москвы. Непростая процедура аренды помещений и проведения в них ремонта была значительно упрощена для одного из избирательных блоков. Так, известно, что ремонт в некоторых из них производился силами местных РЭУ и ДЕЗов.

Наиболее характерным случаем влияния исполнительной власти на избирательную кампанию через государственные предприятия является случай скоординированного отказа четырех государственных транспортных предприятий от выполнения договора с ООО «Эксповидео» на размещение агитационных материалов избирательного блока «Союз правых сил».

ООО «Эксповидео» в ноябре 1999г. заключило договор с двумя троллейбусными и двумя трамвайными депо, которые являются государственными предприятиями государственной компании «Мосгортранс» Правительства Москвы на размещение на 28-ми трамваях и 72-х троллейбусах агитационных материалов избирательного блока «Союз правых сил». В начале декабря ООО «Эксповидео» получило от руководителей всех четырех транспортных компаний однотипные уведомления об отказе выполнения договора, а все ранее нанесенные на трамваи и троллейбусы агитационные материалы были закрашены. Вне всяких сомнений данная акция была следствием указаний, поступивших от вышестоящей организации, то есть фактически от Правительства Москвы.

Наиболее эффективным средством влияния на избирательную кампанию 1999г. через государственные предприятия явилось массовое размещение агитационных материалов избирательного блока «ОВР» и поддерживаемых им кандидатов в московском метро.

В период избирательной кампании 1999г. впервые в широком масштабе в целях агитации было использовано государственное предприятие - московский метрополитен. При этом использование метрополитена в целях агитации было произведено таким образом, что преимущественное право агитации получил один избирательный блок, поддерживаемый Правительством Москвы, и кандидаты, поддерживаемые этим блоком.

События с московским метро развивались следующим образом.

26 октября 1999 г. начальник Московского метрополитена Д.В. Гаев направил ответ на письмо генерального директора ЗАО "МЕТРОС МЕДИА" Л.Р. Бабаян, в котором говорилось:

"В связи с началом предвыборной кампании кандидатов в депутаты государственных и местных органов власти и управления напоминаю, что на территории Московского метрополитена не допустимо размещение политической рекламы, содержащей информацию о политических партиях, движениях и их лидерах."

Л.Р. Бабаян проинформировала об этом письме избирательные объединения, которые обращались к ней с просьбой разместить их агитационные материалы, в частности, Московский избирательный штаб "Союза Правых Сил".

1 декабря 1999 г. метрополитен получил от председателя Московской городской избирательной комиссии В.П.Горбунова разъяснение о том, что метрополитен имеет право размещать агитационные материалы. Чем было вызвано такое разъяснение – остается только догадываться. Факт тем более примечательный, что в период избирательных кампаний 1995, 1997-го годов В.П.Горбунов не поддерживал идею размещения в метро даже официальных материалов окружных избирательных комиссий.

Избирательный блок "Отечество – Вся Россия" и ряд кандидатов, выдвинутых или поддержанных данным блоком, в период со 2 по 10 декабря заключили договоры с Фондом информационной поддержки "Отечества", который в свою очередь 10 декабря заключил с государственным предприятием "Московский метрополитен" договор о размещении на территории Московского метрополитена агитационных материалов в период с 11 по 18 декабря на сумму 7900 руб. Как пояснил на заседании МГИК представитель метрополитена И.К. Еременко, расценки составляли 50 руб. на одну станцию. Смехотворные расценки на данную рекламу (для сравнения укажем, что расторгнутый договор на размещение рекламы «СПС» на трамваях и троллейбусах стоил 375 тыс. руб.) лишний раз подтверждают протекционистский характер данной акции.

После 11 декабря на территории метрополитена были размещены агитационные материалы блока "Отечество – Вся Россия" и поддерживаемых им в Москве кандидатов. Размещение плакатов отдельных кандидатов было оплачено из избирательных фондов кандидатов не непосредственно метрополитену, а «Фонду информационной поддержки «Отечества». Плакаты отдельных кандидатов размещались на станциях метро, расположенных в соответствующих избирательных округах. Доставкой и размещением плакатов на станциях занимались служащие московского метрополитена по телефонному указанию руководства.

После размещения плакатов «Отечества» и поддерживаемых им кандидатов, в метрополитен стали обращаться представители других избирательных объединений и кандидатов. Метрополитен им не отказывал, однако времени на подготовку и размещение плакатов у них практически не осталось. Кроме того, расценки, установленные метрополитеном, дали преимущество тем, кто смог разместить большее число плакатов на каждой станции. После 11 декабря договор с метрополитеном удалось заключить КПРФ (17 декабря), нескольким кандидатам-одномандатникам и кандидату на должность Мэра Москвы С.В. Кириенко.

Таким образом, 26-го октября 1999 года начальник московского метро был уверен, что агитация в метро запрещена, 1-го декабря председатель городской избирательной комиссии, вопреки своему прежнему мнению и без согласования с МГИК указывает ему на то, что такая агитация возможна, а со 2-го декабря об этом становится известно лишь одному из избирательных блоков.

Еще один способ влияния на избирательную кампанию – указание предприятиям торговли и бытового обслуживания (в первую очередь - муниципальным) о вывешивании агитационных материалов одного из кандидатов внутри помещений этих предприятий. Поскольку отделы торговли районных Управ имеют очень тесный контакт с такими предприятиями, а сами предприятия в большой степени зависят от местной власти, размещение агитационных материалов «нужных» кандидатов может быть обеспечено административными методами.

Участие в организации избирательного процесса и в подведении результатов выборов

Участие сотрудников префектур и районных Управ в подведении результатов выборов является общим и традиционным явлением. Оно во многом обусловлено неопытностью членов избирательных комиссий и отсутствием у комиссий соответствующей материальной базы. Следует, например, заметить, что ни окружные, ни территориальные комиссии по большей части не снабжены множительной техникой и вынуждены прибегать для размножения материалов к услугам исполнительной власти. Другой объективной причиной является отсутствие независимых от исполнительной власти системных администраторов ГАС «Выборы».

Многие вопросы, связанные с непосредственной организацией выборов решаются на уровне префектур. В целях соблюдения формальности при городской, окружных и территориальных избирательных комиссиях создаются рабочие группы, в которые входят исключительно работники органов исполнительной власти. Создание подобных групп необходимо, но их статус должен быть тщательно регламентирован. К сожалению, часто члены рабочих групп присваивают себе полномочия избирательной комиссии.

Так, широкую известность получил случай 7 декабря 1999г., когда три члена рабочей группы Московской городской избирательной комиссии (Храмов В.М., Эктов О.В. Чилин А.В.) в сопровождении вооруженных людей в милицейской форме вторглись в помещение московского избирательного штаба избирательного объединения «Союза правых сил» и потребовали предъявления ряда документов. Вторгшиеся являлись сотрудниками Мэрии Москвы, однако считали свои действия правомерными только на основании того, что они являются членами рабочих органов МГИК. Никакого решения о данной проверке МГИК не принимала. Председатель МГИК Горбунов В.П. утверждал позже, что он давал устное поручение по этому вопросу. (Данный случай свидетельствует также о недостаточной законодательной регламентации работы избирательных комиссий).

Не предусмотренная законом деятельность органов исполнительной власти часто провоцируется и самими избирательными комиссиями, в частности Московской городской избирательной комиссией. Так на выборах депутатов Государственной Думы в 1999г. МГИК передала открепительные удостоверения не председателям территориальных комиссий, как положено по закону, а в префектуры (вместе с актами передачи, содержащими одну подпись – секретаря МГИК Черновой О.В.).

Традиционным является также присутствие сотрудников исполнительной власти при подведении итогов голосования в помещении территориальной избирательной комиссии во время приема протоколов от участковых избирательных комиссий. Так, в соответствии с показаниями в суде заместителя председателя территориальной комиссии Марьино (где были, по-видимому, сфальсифицированы итоги голосования по 18-ти избирательным участкам) Костиковой С.А., при приеме протоколов от участковых комиссий присутствовало несколько сотрудников Управы Марьино, в том числе заведующая организационным отделом Управы.

СМИ и московские выборы

Проблемы применения избирательного законодательства в части, касающейся СМИ

Российское и московское избирательное законодательство содержат следующую формулировку: «Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации». В целом можно утверждать, что в Москве данное требование закона не выполняется.

Классификация СМИ в соответствии с избирательным законодательством

Московское избирательное законодательство (в соответствии с российским законодательством) разделяет СМИ на две категории:

· СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются Правительство Москвы, префекты, районные Управы либо которые финансируются полностью или частично, но не менее чем на 15% за счет средств, выделяемых из городского бюджета, городских внебюджетных фондов, внебюджетных фондов финансовых ресурсов административных округов и районов, за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов (такие СМИ будем условно называть государственными или муниципальными)

· остальные СМИ (условно - частные).

На СМИ первой категории избирательное законодательство накладывает дополнительное требование: обеспечить кандидатам, зарегистрированным в соответствующие выборные органы равные возможности проведения предвыборной агитации (п.3 ст.37 московского закона «О выборах…»).

В целях реализации данного требования московский закон требует от МГИК официально опубликовать не позднее чем за 70 дней до дня выборов список СМИ первой категории. Ни на одних из пяти выборов, проводившихся за рассматриваемый период и подпадающих под юрисдикцию московского закона, этого сделано не было. Вместо этого, в №34 газеты «Тверская,13» МГИК в конце августа 1999г. опубликовала список СМИ, «обязанных бесплатно предоставлять эфирное время и выделять печатные площади для проведения предвыборной агитации (по данным департамента государственного и муниципального имущества, Комитета по телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства Москвы)». Бездействие МГИК в этом отношении было одной из причин нарушения избирательных прав кандидатов.

Отсутствие упомянутого списка поставило кандидатов в неравные условия по двум причинам. Во-первых, как было указано выше, информация о государственных и муниципальных СМИ в избирательном округе заранее хорошо известна одному из кандидатов, а именно тому, кого поддерживает власть, и этот кандидат имеет возможность задолго до выборов, раньше всех остальных кандидатов начать агитацию в этих СМИ. Во-вторых, остальные кандидаты оказываются не готовы к защите своих прав на бесплатные публикации, предоставляемых им законом. В результате бесплатные публикации сводятся к минимуму, а часть избирателей вообще не имеет возможности познакомиться таким образом со всеми кандидатами.

Так, вопреки своей же публикации, 4 ноября 1999г. МГИК приняла решение №18/3 «О порядке проведения предвыборной агитации через средства массовой информации», в котором не было предусмотрено выделение бесплатных печатных площадей кандидатам по одномандатным округам ни в одном из СМИ, перечисленном в списке, опубликованном в газете «Тверская,13». Решение МГИК №18/3 предусматривало предоставление кандидатам в депутаты ГД РФ бесплатной печатной площади в газетах, не подпадающих под действие п.1 ст.55 Закона РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Более того, газеты, указанные в Приложении 4 решения МГИК №18/3, которые обязаны бесплатно предоставлять печатные площади для предвыборной агитации кандидатам-одномандатникам, распространялись не на всей территории соответствующих избирательных округов. Газеты, указанные в решении МГИК №18/3, отказавшиеся или не имевшие возможность опубликовать агитационные материалы кандидатов в депутаты ГД, поступили в соответствии с российским Законом. Газеты, обязанные опубликовать агитационные материалы в соответствии с российским законом, не опубликовали их, ссылаясь на решение МГИК.

Как было указано выше, кандидаты, поддерживаемые властью, имели (в силу большей информированности и контакта с государственными СМИ) больше возможностей для публикаций в них агитационных материалов, оплаченных из избирательного фонда. Это, в первую очередь связано с фактором времени: поддерживаемый властью кандидат имел возможность раньше начать свои платные публикации в этих СМИ.

Проблема трактовки понятия «агитация»

Однако существенно бóльшую роль по воздействию на избирателя играют не бесплатные и платные агитационные материалы, а массовое «информирование» через государственные и муниципальные СМИ о деятельности поддерживаемого властью кандидата или «самостоятельные инициативы» корреспондентов этих СМИ по выражению своего электорального мнения. Материалы подобного рода не оплачиваются из избирательного фонда кандидата, составляют большую часть агитационных материалов поддерживаемого властью кандидата и, по-видимому, в большей степени влияют на избирательные предпочтения.

Пресечение подобного вида агитации, встречается с большими трудностями по объективным и субъективным причинам. В данном случае ограничения, связанные с равным статусом кандидатов могут вступать в противоречие с правом на свободу слова. Российское избирательное законодательство и законодательство о СМИ, вступают в противоречие друг с другом. Заметим, что московская исполнительная власть в лице избирательного блока «ОВР» на выборах в ГД потерпела поражение от российской исполнительной власти именно благодаря тому факту, что последняя использовала прием «неявной агитации» в масштабах России. На выборах в Москве прием «неявной агитации» в полной мере и с большим успехом был употреблен именно московской исполнительной властью (см. ниже).

Другой причиной, по которой затруднено противодействие «неявной агитации» является недостаточно подробное определение понятия «агитация» в избирательном законодательстве. Во всех случаях, касающихся подобного рода агитации, избирательные комиссии в г. Москве не признавали ее за агитацию как таковую.

Решение проблем, связанных с неявной агитацией лежит не только в сфере совершенствования избирательного законодательства, но и в сфере создания реально независимых органов, разрешающих избирательные споры.

Ответственность за нарушение избирательного законодательства в части, касающейся агитации через СМИ

Другой проблемой, возникающей при оценке нарушений, допускаемых властью в агитационной кампании, является проблема, связанная с субъектом, несущим ответственность за нарушение избирательного законодательства.

В случае, если государственное или муниципальное СМИ нарушает установленные законом правила ведения агитационной кампании, оно может быть подвергнуто административному взысканию в соответствии со ст.4 ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». Однако, данной статьей ответственность возлагается именно на СМИ, а не на кандидата и не на орган власти, инициировавший нарушение. Таким образом, штраф, наложенный на государственное или муниципальное СМИ в случае такого нарушения фактически представляет собой вклад данного СМИ (а в случае, если оно финансируется из бюджета – то отчисление из бюджета!) в избирательный фонд кандидата.

Нарушения избирательного законодательства со стороны московских государственных и муниципальных СМИ

В этом разделе мы приведем многочисленные примеры «неявной агитации» московских государственных и муниципальных печатных СМИ в период избирательной кампании 1999г. Еще раз подчеркнем, что эти СМИ по закону обязаны обеспечить кандидатам равные возможности проведения предвыборной агитации.

Косвенной агитацией особенно отличилась газета «Тверская,13» - официальный орган Мэрии. В рубрике "Столичная хроника" с № 38 (16 сентября) по № 51 (16 декабря) опубликовано 8 материалов, посвященных избирательному блоку "Отечество – Вся Россия". Материалов, посвященных другим избирательным объединениям и блокам, не было. В большинстве материалов содержались откровенно агитационные фразы, например: "Коллектив завода "Полет" разделяет и поддерживает созидательную деятельность и конструктивную политику, проводимую объединением Примакова – Лужкова – Яковлева", или "Ельцины и кириенки приходят и уходят, а Юрии остаются!"

В рубрике "Партии и движения" начиная с № 39 (23 сентября) по № 47 (18 ноября) опубликовано 4 материала – все об избирательном блоке "Отечество – Вся Россия" или о движении "Отечество".

Характерным приемом является манипуляция результатами социологических опросов. 19 ноября в газете «Метро» были опубликованы результаты опросов, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения 6–7 ноября и 13–14 ноября. Эта публикация в основном соответствует требованиям закона. Однако в статье Р. Козлова «Кто смел, тот и сел?», опубликованной той же газетой 22 ноября, результаты опросов приводятся как без ссылки на предыдущую публикацию, так и без указания сведений, требуемых законом. Кроме того, приводится лишь выборочная информация: упомянуты 73% поддерживающих Ю.М. Лужкова и 2% поддерживающих П.П. Бородина, но не упомянуты 11% поддерживающих С.В. Кириенко, а также то, что поддержка Кириенко выросла за неделю на 3%. При этом утверждается, что Кириенко «как бы и нет в предвыборном раскладе», т.е. налицо дезинформация.

30 ноября эта же газета опубликовала статью Н. Купрач "Кто за рейтинг платит, тот в нем и танцует", в которой приводятся результаты опроса, проведенного ВЦИОМом, без указания на дату его проведения. Данные, приведенные в статье, совпадают с результатами опроса, проведенного 6–7 ноября, т.е. по-видимому умышленно взяты результаты более старого опроса, где поддержка Кириенко была меньше.

Газеты "Тверская, 13" и "Метро" активно эксплуатировали тему борьбы "Кремля" и "Семьи" против Ю.М. Лужкова и избирательного блока "Отечество – Вся Россия". Этой теме были посвящены большие статьи в газете "Метро": Р. Козлова «Кто смел, тот и сел?» (22 ноября), анонимная "Кремлевская пальцовка" (3 декабря) А. Маслова "Отечество покупают в розницу" (6 декабря); редакционные статьи в газете "Тверская, 13": М. Полятыкина "Ложь – религия рабов и хозяев" (9 сентября), "Кавказ уже в Москве" (16 сентября), "Нашу кашу расхлебать непросто" (21 октября), "Горячая палитра осени" (4 ноября), С. Колосовской "Идет охота на волков" (9 декабря). Основное содержание всех этих статей – восхваление Лужкова и охаивание Ельцина и его окружения. Например: «Займет блок «Отечество – Вся Россия» достойное место в Думе – не будет спокойной жизни проходимцам. Останется Лужков на посту московского мэра – сохранится реальный противовес коррумпированным центральным властям.»(Р. Козлов). Или: "А с бескомпромиссным московским мэром договориться трудно. Особенно когда речь идет о разделе сфер влияния, расчленении страны, хищениях государственного добра. С ним можно договориться только об упрочении позиций России в глазах остального мира, об общих шагах по облегчению жизни народа и в том числе каждого человека в отдельности, о реализации конкретных планов в конкретной экономике" (М. Полятыкин). Или: "То, что с управлением Москвой не справится сегодня никто, кроме Лужкова, понимают и в Кремле, но страх за собственное будущее лишает его обитателей разума, и они спускают псов" (С. Колосовская). Если все это – не агитация, тогда что такое агитация?

Другой прием «неявной агитации» – публикация писем москвичей (например, материал Л. Ермаковой "Он у всех на виду" в газете "Метро" за 3 декабря) и высказываний известных людей в поддержку Лужкова (например, материал "Верим Лужкову" в газете "Москвичка" № 48). Разумеется, каждый из этих людей имеет право высказывать свое мнение, но государственная газета не имеет права публиковать высказывания в поддержку только одного кандидата. Доходит до полного неприличия: в подборке "Он у всех на виду" одна из читательниц пишет, что до сих пор содрогается от правления Гавриила Попова и только после прихода Лужкова почувствовала гордость за градоначальника. Другая читательница благодарит Лужкова за бесплатный проезд на транспорте для стариков. Газета предпочла не напоминать забывчивым москвичам, что в период правления Г. Попова Лужков был Вице-мэром и главой Правительства Москвы, как и то, что бесплатный проезд для пенсионеров был введен именно Поповым.

Немалое место на страницах государственных московских газет занимали материалы, посвященные критике основных конкурентов Лужкова: С.В. Кириенко и П.П. Бородина. Перечислим основные публикации: «Не прячьте ваши денежки» В. Гусева ("Метро", 23 ноября), "Бородинский хлеб" Е. Бородиной ("Метро", 9 декабря), «Женитьба Бородина» В. Барулина ("Москвичка", № 44), «"Кириенки" замусорили Москву» В. Барулина ("Москвичка", № 45), "Кириенко – не Доренко" С. Оганяна ("Московская промышленная газета", 3 декабря), "Новые опасности для двойника" А. Баданова ("Версты", 4 декабря), "Бедный Пал Палыч!" С. Колосовской ("Тверская, 13", 16 декабря). Многие из этих статей написаны в худших традициях "обливания грязью". В качестве примера можно привести подзаголовок статьи В. Гусева – «Кандидат в мэры выбрал москвичей кандидатами в дураки» и вводное предложение: «Сергей Кириенко мастак на всякие фокусы. Лучше всего у него получаются манипуляции с «воздухом». Так на финансовом языке называются операции по простому исчезновению денег из кассы и появлению их там ниоткуда.»

В последнюю неделю перед выборами 1999г. газеты "Тверская, 13" и "Метро" предприняли массированную агиткампанию.

"Тверская, 13" издала спецвыпуск – тиражем, в 10 раз превышающим ее обычный тираж, причем этот выпуск распространялся среди москвичей бесплатно! Во многих публикациях спецвыпуска содержатся признаки предвыборной агитации за кандидата в мэры Москвы Ю.М. Лужкова и против других кандидатов – П.П. Бородина и С.В. Кириенко. Это: статья главного редактора М. Полятыкина "Драма выбора", статья П. Филиппова "Москва хорошеет на глазах", письмо С. Юрьева "Кто мне ответит за Афган?", реплика В. Арсентьева "Твердая поступь пенсионеров", анонимный материал "Формула Лужкова", письмо Т. Рождественской "На таких держится Россия", "Мнение рядового избирателя" С. Рексева, статья Чрезвычайного и Полномочного Посла Федеративной Демократической Республики Эфиопия в Москве Касса Гебре-Хыйвота "Только успевай восхищаться". Печатная площадь, занятая упомянутыми публикациями составляет примерно половину от всей печатной площади спецвыпуска.

Газета "Метро" издала 4 номера тиражом 3 млн. экз. (число избирателей Москвы менее 7 млн.; число избирателей, проголосовавших за Лужкова – 3,17 млн.), причем эти выпуски как обычно бесплатно, и, вопреки, обычаю - не только в метро. Номер за 10 декабря: статья Р. Козлова "Чем отплатим?"; материал "Старый друг лучше" – агитация за Лужкова из уст М. Ульянова, В. Андреева, В. Хотиненко, М. Рудинштейна. Нестандартный прием – материал "Верю всякому зверю? На кого похожи кандидаты на пост Мэра Москвы": результаты опроса москвичей, на какого животного похожи кандидаты на пост Мэра (без указания требуемых законом данных), далее описания животных – о всех отрицательно, только о бобре, который ассоциируется с Лужковым – положительно.

Номер за 14 декабря: статья В. Никонова "Спокойно, граждане!", коллективное письмо учителей "Кто подкупает делами, а кто – деньгами". В статье С. Модестова "Компьютерные игры Хакамады" затрагивается честь, достоинство и деловая репутация одного из лидеров избирательного блока "Союз Правых Сил". В статье И. Пиотровской "Доренко залетел" Г. Явлинскому приписываются высказывания в адрес С. Кириенко, которых он не произносил.

Номер за 15 декабря: статья М. Богуславской "Контора пишет...", статья депутата ГД А. Жукова "Правая неправда". Целую полосу занимает статья С. Соколова и С. Плужникова "Бородинские битвы", затрагивающая честь, достоинство и деловую репутацию одного из кандидатов на должность Мэра Москвы.

Апофеозом стал номер «Метро» за 17 декабря. На первой полосе – "Обращение Мэра столицы Юрия Лужкова к москвичам". Этот материал оплачен из избирательного фонда кандидата на должность Мэра Москвы Ю.М. Лужкова (по-видимому, по расценкам для номеров с тиражом 700 тыс. экз.). Остальные материалы из фонда кандидата не оплачены, хотя многие из них носят откровенно агитационный характер. Это – анонимная статья "Накануне", высказывания знаменитых людей (В. Ливанова, Л. Голубкиной, И. Моисеева, И. Чуриковой, В. Этуша, М. Тереховой, В. Мережко, К. Новиковой, Е. Колобова, В. Токаревой, А. Арканова, М. Глузского, О. Табакова – один из них официально являлся доверенным лицом Лужкова) под общим заголовком "Старый Мэр лучше новых двух", письма москвичей под общим заголовком "Москвичи – за", коллективное письмо спортсменов "В Вас верят твердо герои спорта". Явно агитационными являются "Частушки–политушки", и даже тест на сообразительность имеет откровенно агитационный характер. Но перечень был бы неполон без материалов, критикующих соперников Лужкова. В одном из них – статье О. Кувалдина "Скажи мне, что ты обещаешь" – критикуются программы четверых (В. Воронина, Е. Мартынова, Д. Васильева и С. Кириенко). Еще три материала посвящены исключительно С. Кириенко: заметка "Сыграешь с нами?", подписанная А.М., статья депутата ГД А. Жукова "Чудеса в решете" и статья С. Соколова и С. Плужникова "Банзай!" Упомянутые публикации заняли примерно половину печатной площади номера.

Работа избирательных комиссий на выборах 1999-2000г.г.

Организация выборов, обеспечение избирательных прав граждан возложены российским законодательством в первую очередь на избирательные комиссии. Как указано выше, формирование избирательных комиссий на выборах 1999-2000г.г. было предметом пристального внимания со стороны исполнительной власти г. Москвы. Это, наряду с другими причинами, привело к тому, что избирательные комиссии оказались сильно зависимыми от органов исполнительной власти и недостаточно компетентными для выполнения возложенных на них задач.

Реально выборы в Москве организуются соответствующими органами исполнительной власти, которая в свою очередь имеет собственный политический интерес на выборах. Большое количество нарушений, о которых речь шла выше, не была квалифицирована избирательными комиссиями как нарушения. Кандидаты не поддерживаемые московской исполнительной властью, испытали большое разочарование в дееспособности избирательных комиссий и вынуждены были добиваться своих избирательных прав в других правоохранительных органах. В некоторых случаях избирательные комиссии, ведомые исполнительной властью, сами нарушали или провоцировали нарушения избирательного законодательства.

Ниже приведен список некоторых случаев, когда действие или бездействие избирательных комиссий повлекли за собой нарушение избирательных прав граждан.

Московская городская избирательная комиссия

1. 30 сентября 1999 г. МГИК приняла протокольное решение: “разрешить не предоставлять копии Уставов, заверенных нотариально, избирательными объединениями, имеющими фракции в Государственной Думе (КПРФ, ЛДПР, НДР, Яблоко) и в Московской городской Думе (ДВР) при выдвижении кандидатов в составы территориальных и участковых комиссий.” Это решение было воспринято в районных Управах как указание на необходимость требовать копию устава от всех общественных объединений, кроме пяти упомянутых. Заметим, что ни в одном законе о выборах, ни в одном Разъяснении Центризбиркома не сказано, что общественные или избирательные объединения должны предоставлять копии Уставов при выдвижении кандидатов в состав избирательных комиссий.

2. 21 октября 1999 г. МГИК приняла решение об итогах формирования территориальных комиссий. В этом решении констатировалось, что “во всех районах соблюдена норма Закона о назначении в состав ТИК не менее 1/3 представителей избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и Московской городской Думе”, в то время как из приложенной к решению таблицы видно, что в 9 районах эта норма не соблюдена. Утверждалось также, что во всех ТИКах муниципальные служащие составляют не более одной трети, хотя из приложенной таблицы следует, что в одном районе эта норма не была соблюдена.

3. 21 января 2000 г. в газете "Метро" от имени МГИК было опубликовано объявление, которое на заседании МГИК не обсуждалось и не принималось. В этом объявлении был установлен срок приема предложений по составу территориальных комиссий – до 18 часов 31 января. Такой сжатый и ничем не оправданный срок (по закону формирование комиссий должно было завершиться 8 февраля) не позволил многим общественным объединениям, в т.ч. имеющим квоты, выдвинуть своих представителей в территориальные комиссии.

4. Из сформированных МГИК для выборов Президента РФ 19-ти территориальных комиссий в 2 представители политических общественных объединений составили меньше трети. МГИК отказалась продлить срок выдвижения кандидатов в эти комиссии (как это требовало Разъяснение Центризбиркома), чтобы можно было выполнить норму закона.

5. МГИК не приняла никакого решения о том, какие территориальные комиссии должны проводить дополнительные выборы депутата городской Думы по округу № 19. В результате в нарушение закона в районе Марьино эти выборы проводила территориальная комиссия по выборам Президента РФ.

6. МГИК в нарушение закона не опубликовала список СМИ, подпадающих под действие п. 3 ст. 37 закона г.Москвы «О выборах…». Вместо него был опубликован список СМИ, «обязанных бесплатно предоставлять эфирное время и выделять печатные площади для проведения предвыборной агитации». В опубликованный МГИК список, были включены телеканал "ТВ–Центр" и газета "Москвичка", не подпадающие под действие п. 3 ст. 37 закона г.Москвы «О выборах…» (они оказались федеральными СМИ). Остается сомнение в правомерности включения в этот списков также газеты "Культура" и "Литературной газеты". С другой стороны, в него не включены газеты "Деловая Москва" и "Округ", которые, по всей видимости подпадают под действие данного пункта. Такой же список (кроме "ТВ–Центра" и "Москвички") был опубликован и в начале избирательной кампании по выборам Президента РФ. Как выяснилось, МГИК не смогла разобраться в противоречивой информации, которую она получила из разных ведомств Москвы.

7. 4 ноября 1999 г. МГИК приняла решение № 18/3 "О порядке проведения предвыборной агитации через средства массовой информации". Ряд его положений не соответствовал Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Закону города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве". В результате того, что часть СМИ следовала закону, а часть – решению МГИК, были созданы неравные условия для проведения предвыборной агитации в СМИ кандидатов в депутаты Государственной Думы, баллотировавшихся по одномандатным округам. В отношении кандидатов на должность Мэра Москвы, решение вопреки московскому закону не предусматривало предоставление им бесплатного эфирного времени на телеканале "ТВ–Центр". 6 декабря судебная коллегия по гражданским делам Мосгорсуда рассмотрела жалобу кандидата на должность Мэра Москвы В.В. Воронина и обязала городскую комиссию обеспечить предоставление телеканалом "ТВ–Центр" эфирного времени для предвыборной агитации кандидатов на должность Мэра Москвы. МГИК удалось затянуть выполнение судебного решения, и эфирное время не было предоставлено.

8. Председатель МГИК В.П. Горбунов фактически способствовал созданию неравных условий для предвыборной агитации на территории московского метрополитена. 1 декабря 1999 г. он направил руководителю метрополитена разъяснение о том, что метрополитен имеет право размещать агитационные материалы. Об этом разъяснении своевременно узнали представители только одного избирательного блока ("ОВР"), которые и смогли этим разрешением эффективно воспользоваться. МГИК несколько раз обсуждала этот вопрос, но не увидела здесь нарушения закона.

9. МГИК не проявила должной внимательности при приеме протоколов территориальных комиссий по выборам Мэра. В результате в этих протоколах оказалось много ошибок. В частности, число бюллетеней, признанных недействительными в связи с нарушениями порядка голосования на дому, завышено как минимум в 10 раз.

10. 3 февраля ТИК района Басманный внесла изменение в свой итоговый протокол по округу № 3, уменьшив число голосов, поданных против всех кандидатов на 1800 и признав избранными еще трех кандидатов. МГИК, получив это решение, не внесла изменений в свой итоговый протокол по выборам советников.

11. МГИК не пыталась разобраться в фактах, свидетельствующих о фальсификациях в ходе дополнительных выборов советников (в районе Аэропорт) и депутатов Московской городской Думы (в районах Марьино и Орехово–Борисово Северное). Лишь по району Марьино было принято решение, в котором разобраться поручалось окружной комиссии. Во всех случаях МГИК предпочитала, чтобы разбирательством занимались прокуратура и суд, при этом никакой помощи им не оказывала.

12. Во время избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы МГИК передавала открепительные удостоверения не непосредственно председателям территориальных комиссий, как этого требует закон, а сотрудникам префектур.

13. Передача избирательных бюллетеней по выборам Президента РФ от полиграфических предприятий (ОАО "Чертановская типография" и ОАО "Московские учебники") Московской городской комиссии происходила с нарушением закона. Так, на это мероприятие 11 марта 2000г. не были приглашены представители кандидатата Зюганова Г.А., а акты передачи бюллетеней от МГИК территориальным комиссиям подписывались без пересчета бюллетеней.

Информация о работе МГИК была недостаточно полной. Решения МГИК в большинстве своем не доставлялись в нижестоящие комиссии. Чаще всего нижестоящие избирательные комиссии могли получить решения МГИК только через организационные управления префектур, что еще раз подчеркивало зависимость избирательных комиссий от органов исполнительной власти. Содержание интернет-сайта МГИК является крайне скудным, не свидетельствует о желании МГИК работать абсолютно открыто и гласно. Так, на сайте МГИК невозможно найти ни протоколов заседаний комиссии, ни большинства решений. Между тем, эти документы чрезвычайно важны для всех субъектов выборов. Также отсутствует статистическая информация о выборах, в частности, протоколы избирательных комиссий. Представляется, что сайт МГИК должен служить источником подробной, а не дозированной информации о выборах в городе Москве, поскольку владение такой информацией может быть полезной для избирательных штабов различных политических сил. Существует и техническая возможность наполнения сайта, однако у реального владельца сайта (Мэрии Москвы) отсутствует желание или умение сделать сайт полноценным. Номинальный владелец – МГИК, по-видимому, не настаивает на более подробном информировании о своей деятельности.

Окружные и территориальные избирательные комиссии

Работа окружных и территориальных комиссий вызывала много нареканий со стороны кандидатов в депутаты в связи с их неумением, а иногда и нежеланием обеспечить равный статус кандидатов. Во время выборов 1999г. окружные комиссии получали большое количество жалоб от кандидатов на нарушение порядка агитации. Большинство этих жалоб касалось одного из кандидатов: того, который поддерживался исполнительной властью (например, в комиссии №204 доля таких жалоб составила около 70% при семи кандидатах). Тем не менее, ни в одном из округов вопрос о снятии этого кандидата не рассматривался; нам также неизвестны случаи вынесения предупреждения такому кандидату.

Отметим также то обстоятельство, что окружные и территориальные комиссии (то есть, комиссии, регистрирующие кандидатов) недостаточно внимательно относятся к информированию избирателей о кандидатах. Официальная информация о кандидатах, представленная обычно в виде сводных плакатов, доходит до избирателя обычно только в день голосования. Таким образом, избиратели в подавляющем своем большинстве могут узнать о кандидатах лишь из их собственной агитационной кампании. Закон не обязывает комиссию, регистрирующую кандидата позаботиться о более полном информировании избирателей. Заметим, что при обсуждении проекта московского «Закона о выборах…» в 1999г., предложение вменить в обязанность избирательным комиссиям составление и распространение сводного информационного плаката вызвало противодействие со стороны разработчиков проекта – сотрудников Мэрии.

На выборах 1999г. ЦИК обязал участковые комиссии вывесить на избирательных участках дополнительную информацию о кандидатах: сведения об имуществе и о доходах. Такой информации не было на многих избирательных участках г. Москвы. Частично в этом были виноваты участковые комиссии, но в большей степени – территориальные и окружные, не проконтролировавшие выполнения этого решения. Известен случай и прямого саботажа: председатель ТИК «Чертаново Южное» Кравчук Ю.С. наотрез отказался выполнять это решение, мотивируя тем, что, с его точки зрения, такие материалы являются агитационными.

Участковые избирательные комиссии

Что касается работы участковых комиссий, то в качестве недостатков следует отметить довольно большое число ошибок в их протоколах, желание любым способом «подогнать» баланс бюллетеней, сильную их подверженность влиянию сотрудников Управ. Несомненно, все эти явления имеют «исторические» корни. Обучение руководителей участковых комиссий проводится неудовлетворительно, в первую очередь по той причине, что проводящие это обучение сотрудники Управ и префектур сами часто путаются в законодательстве. Да и само законодательство в части, связанной с подведением итогов голосования и составлением протокола оставляет желать лучшего. Приведем примеры.

Огромное количество ошибок было связано с 11-й строкой протокола об итогах голосования на выборах депутатов ГД 1999г. и с соответствующей ей 12-й строкой протокола об итогах голосования на выборах Мэра (число избирательных бюллетеней, признанных недействительными в том случае, когда в переносном ящике оказалось бюллетеней больше, чем выдано вне помещения для голосования). Эта строка в подавляющем большинстве случаев должна содержать число 0, однако многие участковые комиссии не понимали назначения этой строки и вносили туда другие числа: либо общее число бюллетеней, извлеченных из переносных ящиков, либо число недействительных бюллетеней, обнаруженных в переносных ящиках. Оказалось, что предназначения этой строки не понимают и многие территориальные комиссии и окружные! По крайней мере у 45 (из 125) территориальных комиссий и у большинства окружных комиссий данная ошибка не вызвала подозрения и была перенесена в их протоколы.

Строку 15 протокола об итогах голосования на выборах депутатов ГД 1999г. участковые комиссии заполняли в соответствии со своим пониманием закона: там не определено, должно ли содержимое строки 17 включаться в содержимое строки 15. Не существовало никакого разъяснения по этому поводу ни у ЦИК, ни у МГИК.

Участковые комиссии были запуганы суровым требованием об обязательном выполнении так называемых «контрольных соотношений». Это требование предъявлялось не только кураторами из администрации, но и доморощенной компьютерной программой из Мэрии, проверявшей выполнение контрольных соотношений перед приемкой протокола УИК в ТИК. Закон не предусматривает действий в том случае, если контрольные соотношения не сходятся, однако Инструкция ЦИК разъясняла, что в этом случае надо составлять акт об утере или превышении количества бюллетеней. Опыт показывает, что отсутствие баланса (имеется ввиду одно из балансовых соотношений – баланс бюллетеней) – весьма вероятное событие. Жесткие требования о выполнении баланса вынуждают участковые комиссии производить небольшие «подгонки». Количество таких «подгонок» можно оценить по другим критериям; такая оценка показывает, что «подгонки» производятся приблизительно в четверти участковых комиссий.

Приведенные примеры с заполнением протоколов в участковых комиссиях не ставят под сомнения результаты выборов, поскольку мало на них влияют. Они лишь свидетельствуют о довольно низкой квалификации избирательных комиссий, причем всех уровней – от участковых до Московской городской. В большей степени на результаты выборов в городе Москве влияет неспособность избирательных комиссий противодействовать применению административных избирательных технологий.

Работа московских судов и прокуратур по защите избирательных прав граждан

В общих словах работу судов и прокуратур по защите избирательных прав граждан можно оценить как слишком медлительную, не соответствующую быстро изменяющейся обстановке избирательной кампании. Суды и прокуратуры по разным, часто формальным причинам, стараются избегать рассмотрения дел, связанных с нарушением избирательного законодательства. В некоторых случаях, прокуратуры дают немотивированные ответы на жалобы.

Суды

Для судов дела, связанные с нарушением избирательных прав являются необычными; во многих случаях такие дела ставят судей в затруднительное положение. ГПК РСФСР, также как и УК РФ в рассматриваемый период времени не содержали процессуальной регламентации дел, связанных с нарушением большинства избирательных прав (лишь в августе 2000г. в ГПК РСФСР были введены изменения, в большей степени соответствующие избирательному законодательству). Большинство как процессуальных, так и материальных правовых норм, связанных с избирательными правами, описано не в административном и уголовном кодексах, а в избирательном законодательстве и в Федеральном Законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». Само понятие «избирательных прав граждан» еще в недостаточной степени устоялось в российском праве.

Все это было причинами очень осторожного подхода судей к избирательным спорам, приводило к увеличению времени принятия судебного решения, к принятию неверных решений. С другой стороны, увеличение срока принятия решения по избирательным спорам достаточно часто приводит к тому, что решение становится практически неисполнимым.

Ниже приведены известные нам случаи затягивания судебного рассмотрения дел, касающихся избирательных прав граждан, за рассматриваемый период в г. Москве.

Басманный межмуниципальный суд

19 декабря 1999 г. проводились выборы советников районного собрания района Басманный. Территориальная избирательная комиссия района Басманный приняла незаконное решение, в результате которого количество избранных советников сократилось с 4 до 1. Региональная партия «ЯБЛОКО» г. Москвы обжаловала данное решение в Басманный межмуниципальный суд. Жалоба была подана в суд 28 февраля 2000 г.(т.е. за полтора месяца до повторных выборов). В соответствии с п. 5 ст. 25 Закона г. Москвы «О выборах …» жалоба подлежала рассмотрению межрайонным судом. Кроме того, в соответствии с п. 11 ст. 63 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав …» жалоба подлежала рассмотрению в течении пяти, в крайнем случае десяти дней.

Однако Федеральный судья Басманного межмуниципального суда В.М. Пильганова в нарушение этих двух положений закона выносит Определение об отказе в принятии жалобы в связи с неподсудностью, ошибочно ссылаясь на п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР. По частной жалобе «ЯБЛОКА» Московский городской суд 20 марта с.г. отменяет Определение судьи В.М. Пильгановой и обязывает ее рассмотреть дело по существу (до выборов остается еще почти месяц). Однако судья Пильганова В.М. 28 марта с.г. выносит новое Определение, теперь уже о приостановлении до 3 мая рассмотрения дела, в связи с якобы не предоставлением копии жалобы для ответчика.

«ЯБЛОКО» вновь подает частную жалобу в Мосгорсуд. Однако эта жалоба в Басманном суде сначала теряется. После письменной жалобы на эту потерю дело находится, но к слушанию дело назначается только на 07 июля 2000 г. (т.е. через два месяца после выборов). Таким образом, в результате ошибочных действий судьи рассмотрение дела вместо пяти дней занимает четыре месяца, и, фактически теряется актуальность рассмотрения жалобы.

Пресненский межмуниципальный суд

Фирсова Н.В. назначенная членом территориальной избирательной комиссии района Арбат г. Москвы, в апреле 2000 г. подала жалобу в Пресненский межмуниципальный суд г. Москвы на действия участковой избирательной комиссии и территориальной избирательной комиссии при проведении выборов Президента РФ 26 марта с.г. 16 июня 2000 г. федеральный судья Рогожин вынес Определение о прекращении производства по делу со ссылкой на ст. 219 ГПК РФ. Фирсова Н.В. с определением суда не согласилась и подала частную жалобу на определение суда. Однако рассмотрение частной жалобы, поданной 19 июня, назначено на 24 октября с.г. Налицо явное стремление суда любым способом затянуть рассмотрение дела по существу. 24 октября Московский городской суд Определение судьи Рогожина отменил и обязал его дело рассмотреть.

Хамовнический суд

Избиратель Рябов С.П. подал 26 апреля 2000 г. жалобу в Хамовнический межмуниципальный суд на действия Территориальной избирательной комиссии района Хамовники. Федеральный судья Водолазская И.А. по формальным причинам оставила жалобу без движения. Только после письменной жалобы председателю Хамовнического суда дело было передано другому судье и назначено к рассмотрению на 18 июля с.г.

В данном случае суд в нарушении п. 6 ст. 59 Закона г. Москвы «О выборах», необоснованно долго (три месяца) затягивал начало рассмотрения дела.

Люблинский суд

16 апреля 2000 г. проводились дополнительные выборы депутата Московской городской Думы по избирательному округу № 19. Выборы были признаны несостоявшимися в связи с низкой явкой избирателей (в выборах приняло участие менее 25 % избирателей). Однако «ЯБЛОКО», наблюдатели которого зафиксировали большое количество нарушений, не согласилось с такой формулировкой. Была подана жалоба в Люблинский межрайонный суд г. Москвы.

Решением суда были отменены итоги выборов на 18 избирательных участках района Марьино. По Решению суда территориальная избирательная комиссия района Марьино подлежит расформированию.

Однако и здесь не обошлось без нарушения сроков. В нарушение ст.203 ГПК РСФСР мотивированное решение суда по данному делу, вынесенное 02 июня 2000 г., было составлено 25 сентября 2000 г. (т.е. через четыре месяца). Жалоба «ЯБЛОКА» в Московский городской суд от 27.06.2000 г. по данному вопросу осталась не только без внимания, но и без ответа. И только на жалобу «ЯБЛОКА» в Верховный Суд РФ, квалификационная коллегия судей г. Москвы отреагировала отпиской председателю Люблинского суда. Однако эта отписка не возымела никакого действия, поскольку в указанный в ней срок 01 сентября 2000г. никакого ответа получено не было. И только после очередной жалобы от 20.09.2000 г. удалось получить копию решения суда.

Савеловский суд

16 апреля проводились повторные выборы советников районного Собрания района Аэропорт. В ходе проведения выборов кандидат в советники Кудрявцева Л. Ю., а также член Московской городской избирательной комиссии Славутская М. В. зафиксировали ряд нарушений. В апреле 2000 г. была подана жалоба в Савеловский межмуниципальный суд.

Федеральный судья Юрова И. вынесла Определение от 01 июня с.г. об оставлении заявления без рассмотрения в связи с неявкой заявителя. Однако данное Определение было вынесено с нарушением ст. 106 ГПК РСФСР, поскольку об этом не была извещена заявительница. Кроме того судья не поставила в известность заявителя о вынесенном определении. Более того до сих пор не выдала текста данного определения, в связи с чем не возможно подать частную жалобу на данное Определение суда.

Прошло более шести месяцев со времени подачи заявления, однако дело до сих пор не назначено к рассмотрению.

Нагатинский межмуниципальный суд

Жалоба Барского А.Б., Варвариной Н.Ф., Морозова Н.В. в Нагатинский межмуниципальный суд на неправомерные действия председателя территориальной избирательной комиссии района «Орехово-Борисово Северное» В.Г.Пековой, заключавшиеся в нарушении прав доверенных лиц кандидатов и членов комиссии с совещательным голосом на дополнительных выборах депутата Московской городской Думы 4 июня 2000г., была сначала приостановлена в связи с отсутствием подтверждающих документов. Уведомление о приостановлении расмотрения дела с требованием представить необходимые документы (удостоверение доверенного лица), было получено одним из заявителей через два дня после окончания срока, указанного в требовании. Несмотря на предъявленные документы, в рассмотрении дела было отказано.

Московский городской суд

6 апреля с.г. Вильдановым И.Р. была подана Жалоба на действия московской городской избирательной комиссии во время проведения выборов Президента РФ 26 марта 2000г. Суть жалобы заключалась в том, что МГИК, в нарушении п.5 ст.26 и п.6 ст.65 Закона "О выборах Президента РФ", принял решение о разрешении голосовать в медицинских учреждениях без открепительных удостоверений. 14 апреля с.г. судья Мосгорсуда Назарова А.М. по формальным причинам отказала в принятии жалобы. Однако Определение об отказе выдала только через полтора месяца. Частную жалобу, поданную на данное Определение, назначили к рассмотрению в Верховном Суде РФ еще через два месяца. Соответственно копию Определения ВС РФ по частной жалобе судья Назарова А.М. отправила почтой только 06 октября с.г. Прошло ровно 6 месяцев, но дело так и не рассмотрено по существу.

Прокуратуры

Работа прокуратур по заявлениям, связанным с избирательными правами граждан, представляется неудовлетворительной в еще большей степени чем работа судов. Ответы прокуратур выдаются несвоевременно, с нарушением законных сроков и достаточно часто бывают немотивированными и не по существу, иногда – просто неадекватными. Заметим, что во всех известных нам случаях подачи заявлений по нарушениям избирательного законодательства, ответственность за которые предусмотрена УК РФ, прокуратуры считали, что они обязаны дать ответ в течении одного месяца, а не трех дней, как предусмотрено ст.109 УПК РСФСР.

Ниже описаны некоторые случаи действий московских прокуратур в связи с заявлениями, касающимися нарушения избирательного законодательства.

Прокуратура города Москвы

2 августа 1999г. Бузин А.Ю. подал в прокуратуру г.Москвы заявление о нарушении при формировании Московской городской избирательной комиссии: в состав комиссии Мэром Москвы, в нарушение Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» была включена заместитель прокурора Бабушкинской межрайонной прокуратуры Пушкина О.П. В заявлении содержалась просьба внести представление об отмене соответствующего решения Мэру г.Москвы.

Ответ прокурора отдела по надзору за исполнением законов в социальной сфере С.Г.Хусяйновой от 06.08.99: «Ваше заявление по вопросу внесения изменений в состав Мосгоризбиркома направлено Председателю Московской избирательной комиссии, который сообщит вам о принятом решении в установленный законом срок». Не установлено, являлся ли данный ответ свидетельством дремучей некомпетентности прокурора Хусяйновой С.Г. или вызывающим издевательством по отношению к заявителю. Как известно, представление должно быть направлено органу, допустившему нарушение (в данном случае - Мэру). МГИК, куда было направлено представление, не имеет отношение к указанному в заявлении нарушению. Более того, заявитель в своем заявлении ставит под сомнение правомочность как раз того органа, куда прокурор переправил заявление.

05.10.99 начальник отдела прокуратуры г.Москвы по надзору за исполнением законов в социальной сфере Н.В.Артамова в ответе заявителю не дала правовой оценки включения прокурора в состав МГИК, но сообщила о том, что «Пушкина О.П. выведена из состава МГИК по личному заявлению».

Таким образом, данное нарушение закона было исправлено «неправовыми» методами. Мэром в состав МГИК был назначен другой член, при этом не была в полной мере соблюдена процедура, установленная Законом Москвы «О Московской городской избирательной комиссии».

Савеловская межрайонная прокуратура г. Москвы

В Савеловскую межрайонную прокуратуру г. Москвы кандидатом в советники Кудрявцевой Л.Ю. и членом Московской городской избирательной комиссии Славутской М.В. были переданы материалы по фальсификации выборов советников районного Собрания района Аэропорт.

Однако межрайонная прокуратура ответила, что при проверке материалов никаких нарушений ею обнаружено не было. В Московскую городскую прокуратуру был направлен депутатский запрос депутата Игрунова В.В. с просьбой повторно проверить материалы. По результатам проверки в начале августа с.г. было возбуждено уголовное дело. Однако никакого решения по данному делу не принято до сих пор.

Люблинская межрайонная прокуратура г. Москвы

В Люблинскую межрайонную прокуратуру 28.04.2000 Бузиным А.Ю. было подано заявление об уголовном правонарушении (фальсификациях в ходе дополнительных выборов депутата Московской городской Думы по избирательному округу № 19). Заявление не рассматривалось в течение месяца. Характерным представляется тот факт, что 26.05.2000 прокуратура устно сообщила Бузину А.Ю. о том, что в возбуждении уголовного дела отказано, однако в письменном ответе от 29.05.2000 было сказано, что уголовное дело возбуждено. По-видимому, на изменение решения прокуратуры повлияли показания, данные представителем ТИК «Марьино» в ходе судебного разбирательства 29.05.2000 по жалобе «ЯБЛОКА» на бездействие избирательных комиссий, повлекшее за собой нарушение избирательных прав кандидата в депутаты.

До сих пор не принято никакого решения по данному делу.

Нагатинская межрайонная прокуратура

В Нагатинскую межрайонную прокуратуру 26 июня 2000г. была подана жалоба Морозова Н.В. об уголовном правонарушении (фальсификации при досрочном голосовании в ходе проведения дополнительных выборов в Московскую городскую Думу по избирательному округу № 23).

Ответа на жалобу не последовало. Лишь после обращения депутата ГД Игрунова В.В. в прокуратуру г.Москвы Нагатинская прокуратура 3 октября 2000г. (более чем через три месяца) возбудила уголовное дело.

Чертановская межрайонная прокуратура

В Чертановскую межрайонную прокуратуру 11 апреля с.г. была подана жалоба Бузина А.Ю. о нарушении газетой «На Варшавке» избирательного законодательства в части проведения предвыборной агитации. Суть жалобы в следующем. В соответствии с п. 3 ст. 37 Закона г. Москвы «О выборах…» средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются районные Управы, а также финансируемые из местного бюджета, обязаны обеспечить кандидатам равные возможности проведения предвыборной агитации. Редакция газеты «На Варшавке», в нарушении данной статьи Закона, печатала от своего имени материалы только об отдельных кандидатах в советники (в №2 за 2000 были опубликованы «информационные» материалы о 12-ти гражданах, выдвинутых через неделю в советники районных Собраний).

28 апреля 2000 прокуратура отказала в возбуждении дела об административном правонарушении со стороны редакции газеты «На Варшавке» с лаконичной мотивацией: «В ходе проверки нарушений со стороны руководства и работников редакции газеты «На Варшавке» не установлено».

Основные направления совершенствования избирательного процесса в городе Москве

Для того, чтобы выборы в Москве в большей степени соответствовали международным критериям справедливых выборов (наличие эффективной защиты процесса выборов от необъективности, мошенничества и фальсификаций) требуется не только изменение федерального и московского избирательного законодательства, но и создание условий и реальных механизмов исполнения этого законодательства. Избирательное законодательство связано со многими законами России и Москвы, в первую очередь с Конституцией РФ и Уставом города Москвы, с административным, административно-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным кодексами. Исполнение избирательного законодательства связано с реальным статусом избирательных комиссий, судов и прокуратур. Ситуация с выборами в Москве связана, например, с малочисленностью Московской городской Думы. Малая численность Думы позволяет московской исполнительной власти, в частности, обеспечивать эффективную поддержку нужных ей кандидатов. Положение судебной системы в России и в Москве не способствует объективности процесса выборов. Отсутствует контингент достаточно квалифицированных специалистов по проведению выборов в соответствии с действующим законодательством.

Следующие мероприятия могут способствовать повышению уровня справедливости выборов в городе Москве:

· создание рабочей группы по подготовке предложений по изменению московского избирательного законодательства с включением в эту рабочую группу представителей различных политических сил (следует заметить, что московское избирательное законодательство должно в ближайшее время претерпеть значительные изменения в связи с изменением федерального избирательного законодательства);

· создание единого общедоступного банка данных по государственным и муниципальным средствам массовой информации в г.Москве;

· проведение консультаций между основными политическими силами в г.Москве по вопросам организации выборов, в том числе по вопросам формирования избирательных комиссий;

· повышение квалификации членов избирательных комиссий, работников правоохранительных органов в области избирательного законодательства.

· увеличение доступности избирательной документации; оперативное представление полной официальной информации о выборах в городе Москве (всех нормативных актов МГИК, документов о формировании избирательных комиссий, протоколов избирательных комиссий) на сайте МГИК;

· открытая процедура рекомендации федеральных судей г. Москвы.

Н.Бородина – Председатель политсовета Региональной партии «ЯБЛОКО» г. Москвы

А.Бузин – Председатель Московского объединения избирателей

М.Гельман – начальник Московского избирательного штаба СПС

В.Волков – Председатель исполкома МГО партии «Единство»